Tributos municipales vs. ley convenio: cuando el federalismo fiscal se transforma en ficción

Por Blas Alberto Fermanelli
Abogado (CPACF T°139 F°391)
Especialista en Derecho Tributario

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su reciente sentencia del 25 de junio de 2025, se pronunció en una causa de alto impacto institucional: Refinería del Norte S.A. c/ Municipalidad de La Banda del Río Salí s/ inconstitucionalidad (CSJ 1867/2021/RH1). El fallo revoca una sentencia del máximo tribunal tucumano y reabre un debate crucial: ¿puede un municipio crear un impuesto análogo a los ingresos brutos sin violar el régimen federal de coparticipación?

1. El tributo en cuestión: el TEM

La Municipalidad de La Banda del Río Salí había creado, mediante la ordenanza 1585/2012 y su modificatoria 1623/2013, un “Tributo Económico Municipal” (TEM), aplicable a actividades comerciales e industriales dentro de su jurisdicción.

La actora, Refinería del Norte S.A., que ya pagaba ingresos brutos a la Provincia de Tucumán con la alícuota máxima del 3,5% establecida en la ley 23.966, cuestionó el TEM por considerarlo un gravamen análogo, que viola el tope impuesto por dicha ley y por la ley de coparticipación federal 23.548, normas a las que la provincia adhirió mediante las leyes locales 5928 y 6356.

2. La Corte de Tucumán: autonomía a toda costa

El fallo provincial rechazó la demanda, afirmando que:

“La extensión de las facultades tributarias autónomas reconocidas a la Municipalidad (…) no depende de los convenios celebrados entre la Provincia de Tucumán y la Nación (…) sino que nace de la propia Constitución Provincial” (considerando 2° del fallo CSJN).

Y añadió que no se acreditó confiscatoriedad ni presión fiscal excesiva, descartando así el planteo sin entrar en el análisis de los límites impuestos por el régimen federal de concertación tributaria.

3. La Corte Nacional: la autonomía no es soberanía fiscal

La Corte Suprema revocó la sentencia provincial por considerarla arbitraria y contradictoria, señalando que:

“La potestad tributaria de los municipios debe ejercerse en armonía con el régimen impositivo provincial y federal” (considerando 7°).

“La sentencia omitió pronunciarse sobre si el TEM está alcanzado por la prohibición de analogía con los impuestos nacionales (art. 9°, inc. b, ley 23.548) o por el límite del 3,5% (art. 22, ley 23.966)” (considerando 8°).

“La Constitución provincial exige que los tributos municipales se dicten ‘en armonía’ con el régimen federal” (art. 135, CP Tucumán), y el fallo tergiversó esa norma para afirmar lo contrario (considerando 10°).

4. La clave del caso: la analogía tributaria

El planteo de Refinería del Norte fue directo: si la provincia ya grava la actividad con ingresos brutos al máximo legal, el TEM no puede aplicarse sobre la misma base imponible sin violar el régimen de coparticipación. La Corte le dio la razón:

“La sentencia es inválida por cuanto omite analizar si el TEM es análogo al impuesto sobre los ingresos brutos, y si la Provincia puede eludir sus compromisos trasladando esa carga a los municipios” (considerando 7° y 11°).

La Corte también remarcó que:

“La finalidad del régimen de coparticipación es evitar la doble imposición interna (…) su violación no requiere prueba de confiscatoriedad” (Fallos: 321:358; 336:734; CSJ 571/1987).

5. ¿Qué implica este fallo?

Este precedente ratifica que:

• La autonomía municipal no habilita a romper la coordinación fiscal entre Nación y provincias.

• Los municipios no pueden crear tributos análogos a los coparticipados sin respetar los topes fijados por la ley convenio.

• El contribuyente no está obligado a probar efectos confiscatorios para cuestionar una superposición prohibida por el derecho federal.

• El régimen de coparticipación protege también al contribuyente, no solo a las jurisdicciones (Fallos: 314:1797; 321:362).

6. Una advertencia para municipios y provincias

La Corte fue clara:

“La obligación de armonizar los sistemas fiscales de los tres niveles de gobierno representa la contraprestación constitucional del derecho del contribuyente a relacionarse con sistemas tributarios simples, sencillos y previsibles” (considerando 11°).

“La autonomía local no puede servir como refugio para desoír las obligaciones que las provincias asumieron voluntariamente al adherir a leyes convenio” (considerando 9° y 12°).

7. Conclusión: el federalismo fiscal no admite atajos

El fallo Refinería del Norte deja en claro que el federalismo fiscal argentino es una construcción de coordinación, no de superposición ni fragmentación. La adhesión a un régimen de coparticipación implica compromisos que vinculan a provincias y municipios, y no pueden evadirse con cambios de nomenclatura (“tributo” en vez de “impuesto”) ni con apelaciones genéricas a la autonomía municipal.

Los municipios son autónomos, sí. Pero dentro del pacto fiscal al que su provincia adhirió.